Svar på remiss: En god kommunal hushållning SOU 2021:75

1. Finansiella mål & indikativa målnivåer Utredning har lagt förslag på att alla kommuner ska omfattas av fyra finansiella mål, de är:

• Årets resultat som andel av skatteintäkter, generella statsbidrag och kommunalekonomisk utjämning.
• Soliditet - Eget kapital minskat med ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser som andel av totala tillgångar.
• Självfinansieringsgrad av investeringar - Årets resultat plus av- och nedskrivningar dividerat med årets nettoinvesteringar.
• Låneskuld som andel av skatteintäkter, generella statsbidrag och kommunalekonomisk utjämning. Utredningen har valt att inte ställa krav på vilka nivåer som bör gälla för dessa fyra mål. Det främsta skälet är att dessa nivåer behöver övervägas av varje enskild kommun eller region och anpassas till de lokala förutsättningarna och prioriteringarna. Utredningen vill dock samtidigt göra tydligt att det finns vissa tydligt angivna nivåer som de flesta kommuner och regioner rimligen behöver uppnå i det längre perspektivet för att kunna anses leva upp till kravet på en god kommunal hushållning. Umeå kommun anser att denna ambivalenta hållning riskerar orsaka en situation där reglering och framtida granskning av Sveriges kommuner är behäftad med dubbla standards. Å ena sidan ska kommunerna enligt utredningens förslag stå fria att sätta de målnivåer kommunerna anser passar bäst, å andra sidan är de bundna av och kommer att bedömas i enlighet med de indikativa målnivåer som utredningen trots allt föreslår.

2. Balanskravet och definition av stark finansiell ställning Utredningen föreslår att dagens synnerliga skäl i balanskravsutredningen ska tas bort. Istället ska särskilda skäl kunna åberopas för att få upp till 6 år för återställande av ett negativt balanskravsresultat. Utredning föreslår dock att kommuner med stark finansiell ställning ska undantas från återställningskravet. Definitionen av stark finansiell ställning föreslås vara en soliditet inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser, på över 50%.

Umeå kommun vill dock påtala att balanskravet gäller för primärkommuner. I det fall kommunen har kommunala bolag och eventuellt också en internbank får organiseringen av verksamhet samt placeringen av internbanken (i primärkommun eller bolagskoncern) påverkan på soliditetsmåttet inom primärkommunen. Ett regelverk som styr på soliditetsmåttet i primärkommunen blir således missvisande och riskerar att ge upphov till kommuner som uppvisar men i realiteten ej har en stark finansiell ställning samtidigt som kommuner genomför omorganiseringar av fel skäl.

3. Resultatreserv (6.5) och resultatutjämningsreserv Utredningen föreslår att nuvarande RUR – resultatutjämningsreserv ska fasas ut och ersättas med en statlig garanti vid djupa lågkonjunkturer. RUR har enbart varit möjlig att nyttja för att mildra kraftiga konjunkturnedgångar. Utredningen föreslår nu att kommuner istället ska kunna avsätta medel i en resultatreserv, resultatreserven föreslås kunna nyttjas till fler saker än RUR, såsom omstruktureringsarbeten samt som buffert för oförutsedda händelser. Denna nya Resultatreserv får totalt uppgå till högst fem procent av skatteintäkter, generella statsbidrag och utjämning.

Umeå kommun tycker att förslaget om att införa en resultatreserv är mycket bra. Detta skulle ge incitament och möjliggöra att kommunen över tid skapar egen finansiering av större utvecklingsinsatser eller omstruktureringsarbeten samt inte minst en buffert för oförutsedda händelser. Kommunen anser dock inte att förslaget om att nuvarande resultatutjämningsreserv ska fasas ut under en tioårsperiod är bra. Det skulle i praktiken innebära att en kommun kan ha två reserver för delvis samma ändamål under tio år. Umeå kommun anser istället att de kommuner som har avsatt medel till RUR ska få överföra dessa medel till en resultatreserv. Att ge möjlighet att överföra medel från nuvarande RUR till en ny resultatreserv innebär att de kommuner som över tid avsatt medel till RUR (utifrån den tidigare regleringens intentioner) ej missgynnas samtidigt som dessa kommuner i ett tidigt skede kan uppnå den riskhanterings- och omstruktureringsförmåga som är intentionen med den nya regleringen.

4.Tydligare reglering av budgetens innehåll, alla poster ska budgeteras Utredningens förslag är att budgeten även fortsättningsvis ska vara ett år med en plan för efterföljande tre år. Budgeten ska innehålla

1. En resultaträkning

2. En balansräkning

3. En balanskravsutredning

4. En kassaflödesanalys

5. En sammanställning av budgeten för den löpande verksamheten och investeringsverksamheten Utredningen föreslår också att alla poster ska budgeteras, med detta åsyftas t ex kostnader och intäkter kopplade till mark och exploateringsverksamhet som många kommuner idag väljer att inte budgetera.

Umeå kommun vill här poängtera att en förutsättning för att kunna budgetera för engångsintäkter av detta slag, t ex från mark och exploatering, är att beslutet också omfattar utredningens förslag om att justering för dessa intäkter ska göras i balanskravsutredningen samt att budgeten ska innehålla en balanskravsutredning. Annars riskerar kommuner bygga på sig ett underliggande underskott som kortsiktigt täcks upp av intäkter av sällankaraktär, tex intäkter från mark och exploatering, vilket skulle gå stick i stäv med utredningens intentioner.

5. Förändrad delårsrapport Utredningens förslag är att kraven för delårsrapporten förändras. Kraven på att delårsrapporten ska innehålla en balansräkning och en förenklad förvaltningsberättelse tas bort. Det ska inte finnas krav på att upprätta ett regelrätt delårsbokslut. Tidsperioden som delårsrapporten omfattar förändras och ska enligt förslaget som minst omfatta årets första tre månader. Delårsrapporten ska behandlas i kommunfullmäktige senast vid utgången av juni månad. Fokus ska ligga på helårsprognosen och avvikelser mot budget. Om delårsrapporten visar betydande budgetavvikelser ska fullmäktige anta en åtgärdsplan för hur det ska hanteras, i anslutning till att delårsbokslutet hanteras.

Umeå kommun ställer sig positiv till att en förenklad rapportering görs till kommunfullmäktige senast i juni, Umeå kommun anser dock att det är alltför tidigt att göra ett delårsbokslut per sista mars, vilket skulle vara innebörden i större kommuner om delårsbokslutet ska hinna behandlas i fullmäktige i juni.

Umeå kommun anser att förslaget om att ta bort kravet på ett fullödigt delårsbokslut är dåligt. I större kommuner är det av vikt att ett regelrätt delårsbokslut upprättas, förslagsvis per sista augusti som det är idag. Det är även viktigt att behålla koncernperspektivet och därigenom göra ett delårsbokslut som omfattar hela kommunkoncernen. Om syftet är att åstadkomma god kommunal hushållning är det av vikt att även under löpande verksamhetsår ge kommunfullmäktige fullödig information om kommunen och kommunkoncernens ekonomiska ställning.

6. Vägledning och stöd bör ges av statlig myndighet Utredning föreslår inrättande av en statlig myndighet med uppdrag att lämna vägledning och stöd till kommuner och regioner i frågor avseende ekonomisk styrning och förvaltning. Myndigheten förslås även ha uppdrag att löpande följa den ekonomiska utvecklingen och tillämpningen av bestämmelserna om den ekonomiska förvaltningen för kommuner och regioner. Myndigheten föreslås dock inte ges rätt att meddela föreskrifter.

Umeå kommun känner stor tveksamhet till att ytterligare en statlig myndighet är rätt väg att gå. Uppdraget och statlig finansiering för vägledning och stöd till kommuner och regioner i frågor avseende ekonomisk styrning och förvaltning kan med fördel tilldelas SKR.

7. Godkännande av årsredovisning Utredningen föreslår att krav införs på att fullmäktige vid samma sammanträde först ska besluta om godkännande av årsredovisning och därefter om ansvarsfrihet ska beviljas eller vägras. Förslaget innebär vidare att fullmäktige endast får godkänna årsredovisningen om resultat- och balansräkningen är rättvisande. Syfte är att öka transparensen och insynen vid behandling av årsredovisningen samt för att stärka incitamentet för en korrekt tillämpning av Lag om Kommunal Bokföring och Redovisning. Förslaget syftar också till ökad tydlighet gällande möjligheten att överklaga fullmäktiges beslut om godkännande av årsredovisning genom laglighetsprövning. Förslaget innebär en viss inskränkning i den kommunala självstyrelsen.

Umeå kommun ställer sig frågande till vad som händer om årsredovisningen inte är rättvisande? Innebär det att en kommun som inte fullt ut har följt LKBR inte har en årsredovisning, även om man varit tydlig med vilka avsteg som gjorts? Utredningens förslag behöver utredas ytterligare för att utröna vad följderna av detta förslag blir i praktiken.

Som påpekades inledningsvis är detta inte ett fullödigt remissvar utan ett medskick i de frågor som Umeå kommun bedömt viktiga att belysa i den fortsatta hanteringen av utredningen. Förutom ovanstående kommentarer är en allmän kommentar att kommuner ser olika ut, har olika förutsättningar och därför varken kan eller bör infogas i exakt samma mall. Tyvärr tenderar utredningen att i alltför många delar gå in explicit och i detalj reglera hur kommunerna ska göra istället för att bara konstatera vad kommunerna ska göra.

Lockelsen i att införa statlig detaljstyrning i en för den svenska välfärden och demokratin så grundläggande fråga som kommunernas ekonomi kan snabbt visa sig ge effekter som står i motsats till utredningens intentioner.

Slutligen vill också Umeå kommun framföra att en sådan omfattande förändring som den som sammantaget föreslås i denna utredning, kräver framförhållning för kommuner och regioner att ställa om. Därför föreslås att förändringen inte ska träda i kraft förrän tidigast 2024 för att ge kommuner och regioner en rimlig chans till omställning. Detta förutsätter att beslut fattas under 2022.